專家論壇

10年前，我國郵政法修訂，旨在破除行業(yè)壟斷、推動競爭。10年來，各類快遞企業(yè)從2009年的4000多家發(fā)展到今天的2.2萬多家，快遞平均價格從20多元下降到11元左右，在消費者獲益的同時，累計節(jié)約社會物流成本達(dá)數(shù)千億元。郵政快遞業(yè)成為我國國民經(jīng)濟的一個獨立行業(yè)，成為依法改革的典范。

2018年，我國郵政行業(yè)業(yè)務(wù)總量首次突破萬億元大關(guān)，快遞業(yè)務(wù)量突破500億件，目前每天的快遞業(yè)務(wù)量將近2億件，對全球快遞業(yè)務(wù)增長的貢獻(xiàn)超過50%。郵政快遞業(yè)已成為推動流通方式轉(zhuǎn)型、促進(jìn)消費升級的現(xiàn)代化先導(dǎo)性行業(yè)，而且在促進(jìn)區(qū)域城鄉(xiāng)更加均衡、服務(wù)國家重大戰(zhàn)略、支撐經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。

今年是郵政法修訂的第10個年頭。應(yīng)該說，我國郵政快遞業(yè)不斷變大變強，2009年郵政法的修訂功不可沒。通過該法的修訂，我們破除了原有行政性壟斷，推動形成競爭格局；堅持競爭中立的原則，確保競爭平等；注重防止阻礙競爭，確保競爭充分有效；堅持包容審慎原則，使市場充滿活力，進(jìn)一步促進(jìn)競爭。堅持競爭的基礎(chǔ)性地位，這是今后郵政快遞立法修法應(yīng)堅持的方向。

1、立法要破除行政壟斷，形成競爭格局

我國民營快遞初現(xiàn)于20世紀(jì)90年代。郵政法修訂立足于破除郵政專營制度，將快遞納入郵政管理范疇，建立了競爭性的郵政快遞市場。從此，民營快遞企業(yè)成為合法的市場主體，各類企業(yè)數(shù)量從2009年的4000多家發(fā)展到今天的2.2萬多家，形成了國有、民營、外資、合資平等競爭、充分有序、活力迸發(fā)的格局。郵政快遞業(yè)成為國民經(jīng)濟的一個獨立行業(yè)，成為依法改革的典范。

有競爭用戶才有選擇。隨著競爭，郵政快遞市場呈現(xiàn)更加充分、均衡的發(fā)展格局，全國性品牌就有20多家。在消費者不斷選擇中，市場主體的市場份額你追我趕、優(yōu)勝劣汰。從最普惠的郵政普遍服務(wù)產(chǎn)品，到隔日達(dá)、次日達(dá)、當(dāng)日達(dá)等不同時效產(chǎn)品，再到承諾達(dá)、準(zhǔn)時達(dá)、尊享達(dá)等承諾時限產(chǎn)品，消費者可以選擇不同層次的服務(wù)產(chǎn)品。消費者還可以選擇不同的服務(wù)功能，例如冷鏈功能、退貨功能、預(yù)約投遞、更改地址等。

有競爭社會才有效益。價格競爭是最基本和常態(tài)的競爭形式。在激烈的競爭下，中國快遞平均價格從2009年20多元下降到2019年的11元左右。一方面消費者獲得了最大福祉，滿足了激增的網(wǎng)絡(luò)購物需求；另一方面累計節(jié)約社會物流成本達(dá)數(shù)千億元。競爭的另一維度是網(wǎng)絡(luò)覆蓋率，快遞網(wǎng)點從2009年的3.5萬處增長到2018年底的19.9萬處，從最初的只能覆蓋地級城市，到可以覆蓋95%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。快遞普惠的價格和廣闊的覆蓋，使網(wǎng)絡(luò)零售的優(yōu)勢得到淋漓盡致的發(fā)揮，帶動實物商品網(wǎng)絡(luò)零售額從數(shù)千億元增長到2018年底的7萬多億元。

有競爭企業(yè)才有進(jìn)步。競爭促使企業(yè)不斷提高效率，降低成本。通過采用電子面單、數(shù)據(jù)分單、智能自動分揀、智能調(diào)度和車輛大型化等，單件分揀和運輸成本下降50%以上。通過使用智能柜、強化末端布局、縮小投遞范圍等，快遞員日均投遞效率從80件增加到200件左右。競爭使快遞企業(yè)實力大大增強，產(chǎn)生了7家上市公司，總市值超過5000億元。競爭帶來了服務(wù)質(zhì)量大幅提升，從2010年到2018年，快件的時限準(zhǔn)時率提升了4個百分點，達(dá)到76.45%，公眾滿意度從64.9分提高到78.0分。競爭也使企業(yè)更加注重社會責(zé)任，郵政已覆蓋所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村村通郵已達(dá)99.83%，快遞覆蓋了95.22%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

有競爭行業(yè)才有創(chuàng)新。價格競爭是基本手段，但僅僅依靠價格競爭是沒有前途的。郵政快遞市場在競爭中持續(xù)細(xì)分，為企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展和業(yè)務(wù)拓展創(chuàng)造了大量機會。一方面，衍生了專注于智能快遞柜、末端收投、跨境物流、大包裹、行業(yè)科技、綠色包裝等細(xì)分市場的企業(yè)。另一方面，傳統(tǒng)快遞企業(yè)在不斷拓展國際、供應(yīng)鏈、快運、冷鏈等新業(yè)務(wù)，向綜合物流方向加快發(fā)展。

2、立法要堅持競爭中立，確保競爭平等

破除行政壟斷，解決了市場準(zhǔn)入問題，形成了競爭格局，還需要確保競爭是公平的。黨的十八屆三中全會提出使市場在資源配置中起決定性作用。在立法中，我們必須堅持競爭中立的原則，以確保競爭過程是公平的。

競爭中立原則要求在立法時不應(yīng)針對不同所有制企業(yè)給予不同的對待。2009年修訂郵政法堅持了“兩個毫不動搖”方針，形成了國有、民營、外資、合資各類主體平等競爭的格局。例如，郵政信函專營和普遍服務(wù)基金，這兩個普遍服務(wù)的基本保障制度歐美曾經(jīng)或仍在采用。從平等競爭才是公平競爭的觀點來看，信函專營讓指定經(jīng)營者享有部分獨占利益，限制了其他快遞企業(yè)的業(yè)務(wù)范圍，減損了消費者選擇權(quán)，使市場競爭不完整；收取普遍服務(wù)基金，有其他快遞企業(yè)補貼指定經(jīng)營者之虞，使其他快遞企業(yè)在市場競爭中處于不平等的地位。鑒于此，修訂后的郵政法沒有直接規(guī)定專營范圍和普遍服務(wù)基金的具體制度，而是留給行政機關(guān)去規(guī)定。反映出打破自然壟斷需要也必然有一個過程，也為深化改革、包容探索民營快遞發(fā)展留下了空間。

競爭中立原則要求在立法時應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分競爭性領(lǐng)域和非競爭性領(lǐng)域。例如，為了避免國家對指定經(jīng)營者普遍服務(wù)補貼及相關(guān)支持政策帶來不公平競爭，郵政法修訂專門規(guī)定“郵政企業(yè)的郵政普遍服務(wù)業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)分業(yè)經(jīng)營”。在其后的十年間，郵政專營范圍和普遍服務(wù)基金，經(jīng)歷了準(zhǔn)備規(guī)定、研究起草到擱置放棄的過程。社會公眾及民營快遞企業(yè)的意愿得到了充分尊重，信函專營和普遍服務(wù)基金兩個制度不再被提起，成就了郵政快遞市場平等對待的良好環(huán)境。

這十年間，民營快遞從小到大，國有郵政從大開始奔強，一個重要基礎(chǔ)就是立法在改革的關(guān)鍵時刻創(chuàng)造性最大限度堅持了競爭中立的原則，為整個郵政快遞市場的各類主體設(shè)立了平等無歧視無差別的競爭環(huán)境。

3、立法要防止阻礙競爭，確保競爭充分

要充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，不僅要保證競爭過程中能夠?qū)崿F(xiàn)形式公平，還要確保市場不因結(jié)構(gòu)失衡、一家獨霸或幾家控制而減弱乃至消除競爭，不因門檻過高而限制新的進(jìn)入者導(dǎo)致死氣沉沉，不因人才、資金、技術(shù)、產(chǎn)品流動遭到限制甚至封鎖而缺乏統(tǒng)一市場的競爭。為此，立法必須防止阻礙競爭的行為，確保事實上的平等競爭，確保競爭是充分有效的。

防止阻礙競爭就要在市場準(zhǔn)入上持開放鼓勵的態(tài)度。除涉及國家安全、生命健康、環(huán)境保護(hù)等需要通過許可制度避免風(fēng)險外，均應(yīng)采取準(zhǔn)則設(shè)立主義，從而發(fā)揮市場的博弈平衡驅(qū)劣功能；即便采取許可設(shè)立主義的領(lǐng)域，也不能搞數(shù)量限制，只要符合規(guī)定條件就應(yīng)獲準(zhǔn)進(jìn)入。2009年修訂郵政法基于安全考慮設(shè)立了準(zhǔn)入許可制度，但分成了國際、異地、同城三類業(yè)務(wù)分別許可，降低了進(jìn)入門檻，使民營快遞得以破解資本約束，適應(yīng)電子商務(wù)不受時空限制、在國內(nèi)國際兩大市場交易的特征，通過加盟方式建立起十幾張全國性網(wǎng)絡(luò)并伸向國際。

防止阻礙競爭就要在立法中禁止限制競爭、禁止協(xié)調(diào)價格、禁止利用優(yōu)勢地位不公平對待、禁止交易附加不合理條件。電子商務(wù)平臺具有多重競爭關(guān)系。要保證電子商務(wù)和快遞市場的活力，就必須通過立法對平臺經(jīng)營者進(jìn)行約束和規(guī)范。2017年修訂的反不正當(dāng)競爭法將互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域中新型的不正當(dāng)競爭行為納入法律規(guī)范調(diào)整之內(nèi)。電子商務(wù)法第35條明令電子商務(wù)平臺經(jīng)營者不得利用服務(wù)協(xié)議、交易規(guī)則以及技術(shù)等手段，對平臺內(nèi)經(jīng)營者在平臺內(nèi)的交易、交易價格以及與其他經(jīng)營者的交易等進(jìn)行不合理限制。

防止阻礙競爭就要保障市場的開放和統(tǒng)一，防止區(qū)域保護(hù)和市場分割。建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，體現(xiàn)在立法上，必須將市場的統(tǒng)一和開放置于突出的地位，讓市場主體能夠在相同且穩(wěn)定的環(huán)境下按照統(tǒng)一的規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和制度進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動。2018年實施的《快遞暫行條例》規(guī)定，地方各地人民政府不得出臺違反公平競爭、可能造成地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷的政策措施。2010年出臺的反壟斷法專設(shè)一章禁止行政部門濫用行政權(quán)力排除、限制競爭，搞行政壟斷。

4、立法要堅持包容審慎原則，確保競爭活力

在信息技術(shù)革命驅(qū)動下，新業(yè)態(tài)新模式新技術(shù)新服務(wù)不斷涌現(xiàn)，它們一開始乃至一段時間內(nèi)不可能盡善盡美。這個時候，堅持包容審慎原則就顯得十分重要。

堅持包容審慎原則，就是要允許新業(yè)態(tài)的發(fā)展，發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用?！犊爝f暫行條例》作為國務(wù)院頒行的行政法規(guī)，破天荒地改變了給規(guī)范調(diào)整對象下定義的做法，將所有提供寄遞服務(wù)的行為都納入法律的規(guī)范當(dāng)中。包容性的立法不但不影響人們對法律的理解，而且更自覺地相信并依靠市場來發(fā)展郵政快遞業(yè)。近幾年，快遞業(yè)發(fā)展成最為活躍的互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)，集約程度越來越高，形成多家全國性網(wǎng)絡(luò)，分工又越來越細(xì)，形成了很多區(qū)域化、專業(yè)化和功能化網(wǎng)絡(luò)，更好滿足了人們對寄遞服務(wù)的個性化需求。

堅持包容審慎原則，就是要容忍不完美，允許市場自我調(diào)整。新業(yè)態(tài)剛出現(xiàn)時，只要它不觸碰安全底線，沒有系統(tǒng)性全局性鏈索性的風(fēng)險，就讓它自覺調(diào)整，避免立法一上來就“管死”“統(tǒng)死”。例如，對于快遞三輪車問題，立法沒有過早介入?？科髽I(yè)、社會、市場和監(jiān)管部門的博弈，快遞電動車型號規(guī)格逐漸統(tǒng)一，外形標(biāo)識越來越標(biāo)準(zhǔn)，行駛路段區(qū)域越來越清晰。為了讓快遞發(fā)展更持續(xù)更穩(wěn)定，國家立法審慎地介入，在《快遞暫行條例》中把快遞電動車的使用和規(guī)范交給了各地方政府，不搞“一刀切”。

堅持包容審慎的原則，就是不要急于干預(yù)和規(guī)范，要依靠市場的博弈來完善調(diào)節(jié)。嚴(yán)格的簽收制度是對客戶最好的保護(hù)，也是對快遞員責(zé)任最嚴(yán)密的規(guī)定，但實踐中越來越難以做到。隨著快遞量增加，以及快遞柜、信包箱和代收代投的廣泛使用，快遞末端投遞模式還會變化，不該由法律規(guī)定而應(yīng)靠市場博弈去解決。電子商務(wù)法原則規(guī)定了收貨人的簽收時間為商品的交付時間，同時明確了商品交付方式和時間有約定的從其約定，而且沒有為簽收設(shè)定法律責(zé)任，從制度上將快遞與客戶的商品交付關(guān)系作為民事法律關(guān)系來對待。

堅持包容審慎的原則，就是不能把管理等同于事前審批，要不斷完善事中事后監(jiān)管。只要市場有充分競爭，經(jīng)營者就會不斷改善供給，依靠管理和技術(shù)進(jìn)步滿足需求。應(yīng)明確，涉及經(jīng)營者和消費者關(guān)系的立法，除涉及國家安全、公共安全外，政府部門沒有法律授權(quán)不能制定部門規(guī)章，政府管與不管的界限、范圍、方式都必須由法律、行政法規(guī)決定。但堅持包容審慎，并不是撒手不管，而是要加強事中事后監(jiān)管，以維護(hù)消費者權(quán)益、維護(hù)社會整體利益、維護(hù)安全底線、維護(hù)良好競爭環(huán)境、彌補市場失靈和反壟斷，實現(xiàn)“寬進(jìn)嚴(yán)管”。

未來世界是數(shù)字時代。立法為人工智能、云計算和大數(shù)據(jù)應(yīng)用鋪平道路，將極大推動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展。面對全球競爭新趨勢和復(fù)雜多變的國際形勢，我們要推動大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能與實體經(jīng)濟深度融合，通過立法破除行政壟斷，確保競爭平等、競爭充分和競爭活力，培育更多具有全球競爭力的企業(yè)，促進(jìn)我國互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)和數(shù)字經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展。